中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是中国站在新的历史起点上全面深化改革的纲领性文件和行动指南。《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。《决定》第四个部分为“加快政府职能转变”，指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这为下一步深化政府改革指明了方向。

政府治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内核

认真学习研究《决定》，我们可以发现其中一个最大亮点，就是在全面深化改革的总目标中第一次提出了“国家治理体系和治理能力的现代化”这个全新概念。围绕构筑国家治理体系，《决定》又从不同层面提出了政府治理、社会治理和“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一系列重要概念。

研究现代公共管理理论的学者都知道，在现代公共管理学研究中，国家治理体系和国家治理能力，是一个重要研究领域，也是国家现代化的重要内容。党的报告中第一次使用这个概念，并纳入未来我国改革的总目标，体现了党中央的政治远见和开放胸怀，适应了社会主义市场经济发展的内在要求和国家发展现代化的大势。

国家治理体系，包括由经济制度、政治制度、社会制度和文化制度构成的一揽子国家制度体系和相应的法律法规体系。它强调国家权力的合理配置和制衡、权力运行的有序和合规、决策的民主和公众的参与。从管理一个国家到治理一个国家，一字之变，体现了管理主体的多元、共担、共治、共赢的理念，突出了权力的分享、合规、依法、有序和服务，这是一个重大的思想革命，也是一个宏大的改革命题，并为形成一个有效的政府治理出了一篇大的文章。

其中，政府治理是国家治理体系和治理能力建设的重要核心内容。

近年来，公共管理学者提出的政府“善治”是政府治理的一个价值目标。这也就是说，我国政府改革的方向就是要向着国家治理体系和治理能力的现代化迈进，就是要全面打造一个既有中国特色又顺应时代潮流的现代政府。按照《决定》提出的，这就是建设一个“法治政府和服务型政府”。

按照这样的逻辑，再细致琢磨整个《决定》框架，我们对深化政府改革的大思路用三个层面、四个关系维度加以认识:

第一个层面：是最高层面、或者说是方向层面。完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要有有效的政府治理来支撑。换句话说，只有深化政府改革，才能在新的改革起点上，更好地发挥政府作用，才能解决“处理好政府与市场的关系”这个核心问题，也才能进一步深化经济体制改革，并以经济体制改革为牵引，带动各个领域的全面深化改革，推动生产关系同生产力、上层建筑和经济基础相适应，推动经济社会持续快速健康发展，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

第二个层面，是政府自身改革的制度层面。按照“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的要求，包括政府运行的制度体系，市场运行的制度体系、社会主体（包括企业、法人、社会组织等）制度体系这“三位一体”需要更加成熟和定型。其中，政府作为公权力的代表，必须具有清晰的职能定位，优化的组织结构，高效的行政管理方式和较高的科学管理水平，要通过良好的制度安排成就政府的公信力和执行力，进而形成法治政府和服务型政府。

第三个层面，是政府改革的配套层面。政府改革也不是单个领域某一方面的“单兵作战”，需要有四个维度关系加以保障：

一是党政关系维度。我们的政府改革是在党的领导下推进的，这是我们政治制度所决定的。因此，深化政府改革，必须强调要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的领导水平和执政能力，才能确保政府改革能够取得成功。这次全会一大突破和一大亮点，就是中央决定成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。各级党委也要相应建立机构，切实履行对改革的领导责任。这是众盼所归的一项重大改革。

二是法政关系维度。一方面，我们要发展社会主义民主政治，建设法治中国。法治政府是法治中国的基础。我们的一切执政行为要维护宪法法律权威，要加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，深化行政执法体制改革。另一方面，要通过构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，实现用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。只有把权力关进制度的笼子，才能建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明。

三是政事关系维度。《决定》提出：财政是国家治理的基础和重要支柱。建立一个立法完善、事权明确、税制合理、税负稳定、预算透明的现代财政制度，既可以优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，也可以充分发挥中央和地方两个积极性，形成事权和支出责任相适应、相匹配的制度，确保政府治理的有效性、稳定性和持久性。

四是政社关系维度。社会治理是为有效的政府治理创造良好有序的社会环境，也是推进现代政府治理的有效支撑。一个好的社会治理，能最大限度地增强社会发展活力，有效预防和化解社会矛盾体制，更能降低政府社会交易成本，形成多元联动共赢共治的政府治理的社会基础。

综上，我们从国家治理现代化的方向层面、政府自身改革的制度层面、政府改革的配套层面，由外及内、由近及远；再从党政关系维度、法政关系维度、政事关系维度、政社关系维度，来全面考量深化政府改革，就可以看出，三中全会《决定》对下一阶段政府改革有了一个全面的、系统的、协同的制度设计和安排。是重大的理论和政策突破，具有深远的改革用意。

形成有效的政府治理关键是形成行政权力配置的有序化

市场经济从欧洲国家开始建立以来，所有经济学派研究的核心问题都离不开正确处理政府、市场和社会法人（公众）的关系。其理想的状态是，在信息充分和产权清晰的前提下，市场能够通过价格机制、供求机制和竞争机制发挥资源的有效配置作用，政府所要做的就是解决因为信息不对称产生的“市场失灵”问题，要通过提供公共产品服务、维护市场公平、平抑经济波动、构筑社会保障来体现政府应有的职能，从而发挥政府“有形之手”的作用。

纵观改革开放35年来的各项改革，我们每前进一步，对政府和市场关系问题的认识也都前进一大步。

处理好政府与市场的关系。这是全面深化经济体制改革的重心，也是形成有效的政府治理的关键。纵观多年来我国政府改革和深化行政体制改革进程中出现的这样那样的问题，破解开来，其实就是三个问题：一个是行政权力边界的问题，一个是行政权力错配的问题，一个是行政权力约束的问题。

按照党的十八大报告提出的“建立一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的政府”的要求和这次三中全会进一步强调的“建设法治政府和服务型政府”的目标，由问题倒逼改革，寻求改的方向和给出改的答案，对政府自身改革来说，归结起来，就是要彻底解决好“放权、分权、限权、接权、管权和养权”的问题，从而在政府与市场、政府与社会、政府层级之间形成一个可预期的、配置合理的、有序运行的权力关系。

新一届政府上任以来，中央政府带头垂范，通过大力“放权”，将不该管也管不好的事项下放，市场能办的，就多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。以此推进行政审批制度改革，加快转变政府职能，进一步明晰政府与市场的边界。以简政放权为突破口的行政管理体制改革不断释放出的红利，对拉动中国经济回暖并加速转型升级起到了重要作用。

当然，权力下放多少、要怎么“放”、“放”多开，需要细致研究和设计。这里涉及政府权力在竞争性领域、自然垄断型领域和行政性垄断领域的进退，涉及中央与地方的权责划分，涉及各政府层级间事权、财权的匹配和限定问题。另外，“放权”也不意味着全面放松管制，“放”和“管”在制度设计中还需要两轮驱动，做到“该放的要放开放到位”、“该管的要管住管好”。

特别是我国正处于经济转型的关键期，市场发育尚不十分健全，行政区划还存在历史的分割，尤其是社会组织发育还很不健全。放权之后存在谁来“接权”，怎样“接权”的问题值得考量，需要把“接、放、管”的文章做好。

正如李克强总理强调的，在中央转变职能的“上篇”加快书写的背景下，地方政府也要尽快写好职能转变的“下篇”。中央政府明令取消的，要不折不扣地放给市场、社会，防止明放暗不放、先放后收、虚放实收等行为，还要认真研究放权后的承接主体问题、放权次序问题、放下去后怎么管的问题；地方政府也要有担当、不截留地“接”，有规矩、不藏私地“放”，把地方本级该放的权力切实放下去、放到位，决不能打“小算盘”、搞“小九九”；有章法、不卸责地“管”，把该管的管起来、管到位，规范监管行为，克服随意性。这样，才能让政府职能上下贯通，左右衔接，切实推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，共同释放转型发展的推动力。

当然，还有一个“养权”的问题。要通过树立良好的政风，营造良好的行政文化，让广大公务员真正树立起永做人民公仆的政府精神，以良好的政风和公信力保持公心、赢得民心和公众的信任，始终保持谦虚谨慎，把群众当先生，认认真真向群众学习。

全面正确履行政府职能 切实健全科学的宏观调控体系

《决定》提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。

在市场在未来的资源配置中将发挥决定性作用后，政府在强调要加强市场活动监管，加强社会管理、加强环境保护、加强各类公共服务提供的基本职责之外，。加强中央政府宏观调控职责和能力变得十分关键，这也是国家治理能力现代化的必然要求。

《决定》因此突出强调，要加强政府在发展战略、规划、政策、标准等制定和实施的作用，要健全宏观调控体系。

宏观调控的主要任务就是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。

随着我国日益融入经济全球化进程和对外开放进入新的阶段，全球经济周期波动的“黑天鹅”事件高发频发，将使得我们不再孤立于世界经济体系。在未来的十年，我国利率的市场化、汇率的国际化进程必将加速，我们在充分享有全球化经济红利时，面对的国际经济金融风险度也会大大增加。

这就要求我们必须健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、预见性、针对性、协同性。

在政府治理的重要政策选项上，还要积极形成参与国际宏观经济政策协调的机制，增强我国在国际经济事务中的话语权，确立各类大宗商品的定价权，占领产品和产业标准的评价制定的制高点，进而推动国际经济治理结构和体系完善。

这又是一个全新的课题，也是必须经历的一个重大市场经济的考验。

（作者为国家行政学院研究员、经济学博士）